Για μια ακόμη φορά βρεθήκαμε αντιμέτωποι με μια από τις βασικές οργανωτικές και διοικητικές παθολογίες του διοικητικού μας συστήματος. Ειδικότερα, απέναντι τον κακό οργανωτικό σχεδιασμό των μονάδων υγείας.
Η έρευνα για την κατάσταση που επικρατεί στα 29 νοσοκομεία και τα 14 Κέντρα Υγείας της Βόρειας Ελλάδας και δημοσιεύει η Πανελλήνια Ομοσπονδία Εργαζομένων Δημόσιων Νοσοκομείων (ΠΟΕΔΗΝ), παραθέτοντας τις ελλείψεις σε προσωπικό και υποδομές ανά νοσηλευτικό ίδρυμα, έδειξε μια κατάσταση πτωχής ποιότητας παρεχόμενων υπηρεσιών, και μάλιστα, σε ορισμένες μονάδες αδυναμία παροχής ακόμη και βασικών υπηρεσιών.
Χαρτογραφώντας την ιδιαίτερη δομή της δημόσιας υγείας παρατηρούμε εξώφθαλμες ανορθογραφίες στο σύνολο των υγειονομικών μονάδων της χώρας που καθιστούν τον έλεγχο και τον συντονισμό τους ηράκλειο έργο. Η έλλειψη κριτηρίων αποτελεσματικότητας και αποδοτικότητας είναι σαφής τόσο στα 32 Κέντρα Υγείας της πρώτης ΥΠΕ στα οποία προστίθενται άλλα 53 της αχανούς δεύτερης ΥΠΕ που εκτείνεται από το Μανταμάδο Λέσβου μέχρι το Καρλόβασι Σάμου, τα 32 της τρίτης ΥΠΕ , τα 46 της τέταρτης, τα 45 της πέμπτης, τα 90 της έκτης και τα 19 της έβδομης. Τα 272 Κέντρα Υγείας υποτίθεται ότι αποτελούν τις δομές της πρωτοβάθμιας φροντίδας υγείας, πλην όμως ο συντονισμός τους περιορίζεται στον τυπικό έλεγχο της συνδρομής των κριτηρίων της τυπικής νομιμότητας στις πράξεις τους κι όχι στην μέτρηση και την αξιολόγηση της απόδοασής τους.
Εν τοις πράγμασι, ο διοικητικός μηχανισμός του Υπουργείου Υγείας δεν μπορεί να κάνει τίποτα διαφορετικό όχι μόνον επειδή είναι υπερφορτωμένος με την «εποπτεία» ποικίλων όσων νομικών προσώπων αλλά και επειδή δεν διαθέτει ούτε τη γνώση ούτε την επιχειρησιακή κουλτούρα που απαιτείται προς τούτο. Σημειωτέον, ότι τόσο το Υπουργείο Υγείας όσο κι όλα τα Υπουργεία «εποπτεύουν» ένα σωρό ετρόκλητα «νομικά πρόσωπα», από τον Πανελλήνιο Φαρμακευτικό Σύλλογο και τους 60 ιατρικούς συλλόγους μέχρι τον Πανελλήνιο Σύλλογο Φυσικοθεραπευτών και Φαρμακαποθηκάριων. Η εποπτεία εξαντλείται στις επιχορηγήσεις και το βυζαντινό παρασκήνιο για την τοποθέτηση ημετέρων στις διοικήσεις τους. Το ίδιο ισχύει για τα 103 νοσοκομεία του ΕΣΥ πολλά από τα οποία έχουν μέσο όρο πληρότητας στο 40%.
Το ενδιαφέρον, όμως, δεν βρίσκεται στην επανάληψη των προβλημάτων αλλά στην κοινοτοπία των λύσεων. Για την ακρίβεια των μη λύσεων, αφού οι προβαλλόμενες, παγίως, ως λύσεις (προσλήψεις, αύξηση των προϋπολογισμών, και τα συναφή) μπορεί να θεραπεύουν προσωρινά το πρόβλημα αλλά, μακροπρόθεσμα, η χρηματοδότηση των ελλειμμάτων των συγκεκριμένων δομών θα οδηγήσει στον ίδιο δύσβατο δρόμο που μας οδήγησαν τα πολλαπλώς επιζήμια για τη χώρα μας μνημόνια.
Εκείνο που προκαλεί ιδιαίτερη ανησυχία είναι ο στρουθοκαμηλισμός και η ένδεια των λύσεων που χαρακτηρίζει το ελληνικό πολιτικο-διοικητικό σύστημα, όταν βρίσκεται αντιμέτωπο με τα προβλήματα που δημιουργούνται εξ αιτίας του. Τότε αποκαλύπτεται ότι υπάρχει μια τυπική και άτυπη οργάνωση του πελατειακού συστήματος που αντιμάχεται τις όποιες μεταρρυθμιστικές δυνάμεις αρνούμενο να παραχωρήσει τη θέση του σ’ ενα σύστημα που θα κρίνεται με βάση κανόνες και δείκτες αποτελεσματικότητας και αποδοτικότητας.
Αρκεί μια απλή αναζήτηση για να διαπιστώσει κανείς ότι σε καμία αναπτυγμένη χώρα του κόσμου που ακολουθεί τους κανόνες της χρηστής διακυβέρνησης δεν δημιουργούνται κρατικές δομές που να παραβλέπουν στην οργάνωσή τους την πολυπλοκότητα των προβλημάτων και την παγκοσμιοποίησή τους καθώς και την αβεβαιότητα που επιχειρείται να μετριασθεί λόγω και της αλματώδους τεχνολογικής εξέλιξης. Οι νέες αυτές συνθήκες «υποχρεώνουν» όλο και περισσότερους οργανισμούς να κινηθούν προς οριζόντιες δομές με λιγότερα επίπεδα μάνατζμεντ, περισσότερη αποκέντρωση και αυτονομία στη λήψη των αποφάσεων καθώς και με μειωμένο αλλά πολύ καλά εκπαιδευμένο προσωπικό.
Το λειτουργικό κριτήριο (όχι το τι κάνει αλλά το πως το κάνει μια οργάνωση) υποχρεώνει στην εξέταση της δομής ως συστήματος, ως ενός όλου κι όχι ως ενός μέρους του που αθροίζεται με τα υπόλοιπα. Παρ’ όλον, όμως, ότι μια τέτοια κατανόηση της δομής προσφέρει μια πιο ολοκληρωμένη κατανόησή της, εξακολουθεί να μην είναι κρατούσα. Η ανυπαρξία μιας πολιτικής διοικητικής αναδιοργάνωσης έχει οδηγήσει, μεταξύ άλλων, και σ’ έναν τεράστιο όγκο δομών που δεν επικοινωνούν μεταξύ τους (silos). Ενδεικτικά αναφέρουμε ότι η απαρίθμηση των τίτλων των δομών (που εμφανίζονται με βάση την νομική εννοιολόγησή τους ως «υπηρεσίες» και «νομικά πρόσωπα») καταλαμβάνει στο «Μητρώο Υπηρεσιών και Φορέων της ελληνικής διοίκησης» 160 σελίδες.
Ειρήσθω εν παρόδω ότι η δυσκολία διοίκησης ενός τέτοιου δομικού όγκου οδήγησε στη δημιουργία μιας υπερ-δομής, της Προεδρίας της Κυβέρνησης (ν.4622/2019) που περιλαμβάνει: 4 Γενικές Γραμματείες, 1 Ειδική Γραμματεία, την Εθνική Υπηρεσία Πληροφοριών, το ΑΠΕ/ΜΠΕ και την ΕΡΤ. Πλέον αυτών, περιλαμβάνει την «Εθνική Επιτροπή Βιοηθικής» συμπληρώνοντας ένα ετερόκλητο μωσαϊκό που δεν υπακούει σε κανενός είδους ορθολογικότητα, ούτε λειτουργική ούτε γραφειοκρατική, και κατ’ επέκταση, αδυνατεί να συντονίσει τις υπόλοιπες κρατικές δομές.
Η διαμόρφωση δομών κατά το δοκούν έχει ως αποτέλεσμα επικαλύψεις αλλά και κενά ρύθμισης, σπατάλες και συνακόλουθη ένδεια πόρων, ελλείψεις προσωπικού και κενά.
Για να δώσουμε ένα παράδειγμα από τις Ανεξάρτητες Αρχές: Από τις 24 διοικητικές Αρχές, 3 ασχολούνται με τα θέματα της εκπαίδευσης: Μια –η Εθνική Αρχή Ανώτατης Εκπαίδευσης- με την ανώτατη εκπαίδευση, μια άλλη- η Αρχή διασφάλισης ποιότητας στην πρωτοβάθμια και την δευτεροβάθμια εκπαίδευση- αντιστοίχως με την πρωτοβάθμια και την δευτεροβάθμια και μια ακόμη –ο Εθνικός Οργανισμός Εξετάσεων- με τις εξετάσεις. Είναι αναπάντητο γιατί όλες αυτές δεν μπορούν να συναποτελούν μία Αρχή.
Οργανωτικοί ανορθολογισμοί εμφανίζονται σ’ όλα τα επίπεδα διοίκησης: Έχουμε 20 Υπουργεία και 13 Περιφέρειες αλλά μόνον 7 Αποκεντρωμένες Διοικήσεις. Οι αριθμοί φαίνεται να μην υπακούουν σε κάποια λογική πέραν εκείνης του πελατειασμού, αφού δεν προκύπτει κάποια προστιθέμενη αξία ούτε από την κατάτμηση της Μακεδονίας σε τρεις Περιφέρειες ούτε του Αιγαίου σε δύο Περιφέρειες, Βορείου και Νοτίου Αιγαίου.
Αναφερθήκαμε προηγουμένως στη νομική εννοιολόγηση του δημόσιου τομέα η οποία είναι απολύτως αλυσιτελής, πλην όμως εξαιρετικά πρόσφορη για την πελατειακή διαχείρισή του. Απόδειξη τούτου είναι ότι κάθε κεντρικός φορέας άσκησης δημόσιας πολιτικής έχει δημιουργήσει τις δικές του δομές που τις διοικεί με τον τρόπο που νομίζει προσφορότερο. Το Υπουργείο Πολιτισμού, για παράδειγμα, εποπτεύει 53 εφορείες αρχαιοτήτων, το ΕΚΑΒ 12 παραρτήματά του και η ΑΑΔΕ 72 ΔΟΥ. Εσωτερική οργάνωση, διοικητικές διαδικασίες και αποφάσεις λαμβάνονται εντός της συγκεκριμένης δομής αδιαφορώντας για τα τεκταινόμενα στη διπλανή.
Εν τέλει, η Περιφέρεια ως διοικητική οντότητα δεν λειτουργεί ως συντονιστικό κέντρο των δημόσιων πολιτικών και η παραλληλία τόσων πολλών καθετοποιημένων δομών καθιστά τον συντονισμό τους- άρα, και την περιφερειακή ανάπτυξη- φενάκη.
Άκρως απαραίτητη υποσημείωση: Ενώ, τις δύο τελευταίες δεκαετίες, έχει ψηφιστεί σωρεία διατάξεων που αναφέρουν κατηγορίες και έννοιες του δημόσιου μάνατζμεντ (στοχοθεσία, αποδοτικότητα, εσωτερικός έλεγχος, κλπ), η ύπαρξή τους δεν έχει θίξει, ούτε κατ’ ελάχιστο, την ενότητα και την ισχύ του πελατοκεντρικού μοντέλου διοίκησης.
Έτσι επιτυγχάνεται, από τη μια, η τυπική υιοθέτηση των συστάσεων της διοικητικής επιστήμης και των καλών πρακτικών κρατών μελών της ΕΕ ενώ, από την άλλη, η εφαρμογή τους ελέγχεται, αυστηρά, από τα πελατειακά δίκτυα. Μ’ ένα παράδειγμα: Μια βασική αρχή του οργανωτικού σχεδιασμού είναι η επιλογή του κατάλληλου τύπου δομής με σκοπό την επίτευξη της αποστολής και των στόχων της οργάνωσης – πράγμα που σημαίνει ότι πρέπει να συνοδεύται από μια αναπόσπαστη ομάδα δεικτών και μέτρων που να πιστοποιούν την κατάλληλότητά του. Εμείς υιοθετούμε στα χαρτιά τα γενικά κριτήρια της ισότητας, της οικονομικότητας, της ποιότητας αλλά στην πράξη επιλέγουμε μόνον τον ιεραρχικό τύπο δομής. Οι αρχές που αναφέρονται λειτουργούν ως οδοδείκτες σε κάποια θεωρητική αναζήτηση αλλά όχι ως πρακτικά εργαλεία εφαρμογής τους. Ο «λειτουργικός σκοπός» κάθε δομής που διακηρύσσεται ως κριτήριο δημιουργίας της, πράγμα που σημαίνει ότι με την δομή επιδιώκεται σκοπός δημοσίου συμφέροντος και προστασία συγκεκριμένου, κάθε φορά, κοινωνικού (δημόσιου) αγαθού παραβλέπεται και παραβιάζεται.
Όσο λάθος, όμως, είναι να βάλλει κανείς κατά των νομικών εννοιολογήσεων, θεωρώντας τις αχρείαστη τυπολατρία, άλλο τόσο λάθος είναι ο πρακτικισμός και οι εμβαλωματικές λύσεις μέσα από ακριβοπληρωμένες, συνήθως, συμβουλευτικές υπηρεσίες που καθίστανται εξ ίσου ανεφάρμοστες.
Μια μεταρρυθμιστική ατζέντα για το πρόβλημα των διοικητικών δομών θα πρέπει, οπωσδήποτε να περιλαμβάνει:
Α) Οριοθέτηση του προβλήματος που η δομή θα κληθεί να αντιμεετωπίσει.
Β) Συστηματοποίηση αποκάθαρση και ευθυγράμμιση των αρμοδιοτήτων που θα περιγράφουν το εύρος της δομής.
Γ) Σαφείς στόχους και δείκτες αποτίμησής τους σε τακτά χρονικά διαστήματα στο σύνολο των δομών που θα κληθούν να ενεργοποιηθούν.
Δ) Ανάπτυξη ενός δικτύου των δομών. Η ταλαίπωρη πολυεπίπεδη διακυβέρνηση που έχει εξαγγελθεί αλλά δεν εφαρμόζεται θα μπορούσε να προσφέρει πολλά εδώ.
Ε) Τελευταίο αλλ’ όχι έσχατο. Η δομή μπορέι να παραμένει σταθερή όσο εξυπηρετεί την αποστολή και τη στοχοθεσία της οργάνωσης. Μπορεί να μεταβάλλεται και να παίρνει διαφορετικές μορφές, εάν αυτό εξυπηρετεί την καλύτερη λειτουργία της. Σήμερα προσφέρονται διαφορετικά μοντέλα οργάνωσης, τέσσερα εκ των οποίων είναι τα πιο γνωστά: Το λειτουργικό, το υβριδικό, το δικτυωτό και το καθετοποιημένο. Μπορεί η οργάνωση να επιλέγει ένα απ’αυτά η συνδυασμό τους.
Για να μπορέσουμε, όμως, να εφαρμόσουμε ένα τέτοιο πρόγραμμα απαιτείται η αποδοχή, χάραξη και εφαρμογή μιας στρατηγικής για την ανάπτυξη των δημόσιων οργανώσεων. Και η στρατηγική δεν συμβαδίζει με μπαλώματα. Δεν συνυπάρχει με εμβαλωματικές λύσεις που εξυπηρετούν τα πελατειακά δίκτυα.
Η διάκριση είναι σαφής και η ευθύνη των επιλογών των κυβερνώντων, επίσης.