Ο τίτλος του άρθρου είναι και ο τίτλος του βιβλίου που έγραψαν οι καθηγητές Kevin Featherstone του London School of Economics και Δημήτρης Παπαδημητρίου του University of Manchester («Prime ministers in Greece: The paradox of power»). Σ’ αυτό περιγράφουν και αναλύουν μία παραδοξότητα της ελληνικής πολιτικής ζωής: ο εκάστοτε πρωθυπουργός δεν πετυχαίνει να διοικήσει αποτελεσματικά τόσο την κυβέρνησή του όσο και τη χώρα παρά την ισχυρή εξουσία που του επιφυλάσσει το Σύνταγμα.
Το βιβλίο περιέχει μια αναλυτική παρουσίαση της λειτουργίας του πρωθυπουργού και του γραφείου του κατά τη διάρκεια της θητείας των Κωνσταντίνου Καραμανλή, Ανδρέα Παπανδρέου, Κωνσταντίνου Μητσοτάκη, Κωνσταντίνου Σημίτη και Κώστα Καραμανλή. Θα αναφερθώ στους δύο σημαντικότερους παράγοντες που έχουν κατά τους συγγραφείς ως αποτέλεσμα να υστερεί το σύστημα κεντρικής διοίκησης της χώρας υπό τον πρωθυπουργό.
1. Οργάνωση και στελέχωση γραφείου πρωθυπουργού. Από το 1974 που ανέλαβε πρωθυπουργός ο Κωνσταντίνος Καραμανλής μέχρι και το 2009 που έληξε η θητεία του νεότερου Κ. Καραμανλή, ο αρχικός αριθμός των ανθρώπων που υπηρετούσαν στο γραφείο του πρωθυπουργού διευρύνθηκε κατά περίπου 6 φορές. Η αύξηση, όμως, αυτή δεν συνοδευόταν από αντίστοιχη αύξηση της αποτελεσματικότητας και της ποιότητας, αφού οι επιλογές των προσώπων που στελέχωναν τις υπό τον πρωθυπουργό υπηρεσίες πολλές φορές υπαγορεύονταν από την ανάγκη τήρησης κομματικών ισορροπιών, από τον βαθμό πίστης και αφοσίωσης στο πρόσωπο του ηγέτη και λιγότερο από αξιοκρατικά ή άλλα αντικειμενικά κριτήρια. Ο Κ. Καραμανλής προτίμησε την επιλογή δημόσιων λειτουργών προκειμένου να τον συνδέουν με τη διοίκηση μέσα από μια χαλαρή δομή χωρίς να έχουν επιρροή στην ατζέντα της κυβέρνησης. Ο Α. Παπανδρέου διέβλεψε τις αυξημένες ανάγκες παρακολούθησης του κυβερνητικού έργου και έτσι διεύρυνε το πρωθυπουργικό γραφείο και πέρασε στον έλεγχο του πρωθυπουργού τη Γενική Γραμματεία της Κυβέρνησης (ΓΓΚ) και την Κεντρική Νομοπαρασκευαστική Επιτροπή (ΚΕΝΕ). Ομως, οι σύμβουλοι ήταν κυρίως προσωπικοί σύμβουλοι του πρωθυπουργού και όχι επικεφαλής οργανωμένων γραφείων, που συμμετείχαν στον σχεδιασμό και την παραγωγή πολιτικών για την κυβέρνηση, ενώ δεν βοήθησαν αρκετά στην παρακολούθηση και τον συντονισμό του κυβερνητικού έργου. Ο Κ. Μητσοτάκης μεγάλωσε και αυτός με τη σειρά του το Γραφείο, αλλά αυτό είχε μικρό ρόλο στον σχεδιασμό και τον συντονισμό, ενώ χαρακτηριστικό είναι ότι την περίοδο εκείνη η πολυπληθέστερη ομάδα στο Μαξίμου ήταν η επικοινωνιακή ομάδα.
Την περίοδο του Κ. Σημίτη, όπως διαπιστώνουν οι συγγραφείς, έγινε μια πιο συστηματική προσπάθεια ενίσχυσης του πρωθυπουργικού γραφείου, το οποίο στελεχώθηκε με ικανούς επιστήμονες, οι οποίοι λειτουργούσαν ως επικεφαλής οργανωμένων τμημάτων. Αυτοί υπηρετούσαν ένα συνολικό πρόταγμα, τον σχεδιασμό και την εφαρμογή του σχεδίου του πρωθυπουργού για εκσυγχρονισμό και εξευρωπαϊσμό της χώρας. Το πρότυπο λειτουργίας της κυβέρνησης που ακολουθήθηκε ήταν κοντά σε αυτό της λειτουργίας της Ευρωπαϊκής Επιτροπής και του μοντέλου που ακολουθούσε η Ολλανδία. Τέλος, ο Κ. Καραμανλής ο νεότερος δημιούργησε ένα σχετικά αδύναμο γραφείο, αφού η καθολική του κυριαρχία στο κόμμα δημιούργησε στον ίδιο την ψευδαίσθηση, όπως χαρακτηριστικά αναφέρουν οι συγγραφείς, ότι δεν χρειάζεται ισχυρό γραφείο, αφού θα μπορούσε να κυβερνά διά των υπουργών του, και δη των πεπειραμένων.
2. Λειτουργία της κυβέρνησης. Κατά τους συγγραφείς ο Κ. Καραμανλής επέλεγε μικρό υπουργικό σχήμα, το οποίο όμως δεν συγκαλούσε συχνά. Μηχανή της κυβέρνησης αποτελούσε η Κυβερνητική Επιτροπή. Η πρόσβαση των υπουργών στον πρωθυπουργό δεν ήταν εύκολη, αλλά εκείνος είχε και απαιτούσε άμεση πρόσβαση σε εκείνους και τις υποθέσεις των υπουργείων τους. Ο Α. Παπανδρέου δεν διακρινόταν από θεσμικότητα στη λειτουργία της κυβέρνησης. Συνήθως επέλεγε πολυπληθή υπουργικά σχήματα και οι ανασχηματισμοί ήταν οι συχνότεροι στη μεταπολιτευτική μας ιστορία. Τα Υπουργικά Συμβούλια ήταν συνήθως εθιμοτυπικά, ενώ υπήρχε κακός προγραμματισμός και έλειπε η σοβαρή προετοιμασία.
Ο Κ. Μητσοτάκης ήταν ο πρώτος που προσπάθησε να αποδώσει σημαίνοντα ρόλο στο Υπουργικό Συμβούλιο. Αξιοποίησε το Υπουργικό Συμβούλιο για να παρουσιάζονται οι κυβερνητικές πολιτικές και καθόρισε τακτικές συνεδριάσεις προωθώντας και κανονισμό λειτουργίας. Ομως, οι ισχυρές συγκρούσεις στο εσωτερικό της κυβέρνησης και η ισχνή κοινοβουλευτική πλειοψηφία υπονόμευαν αυτή την προσπάθεια.
Ο Κ. Σημίτης έφερε συλλογικότητα στη διοίκηση, αφού επί των ημερών του το Υπουργικό Συμβούλιο και η Κυβερνητική Επιτροπή συνεδρίαζαν τακτικά και αποτέλεσαν έναν τόπο ανοικτής πολιτικής συζήτησης. Παράλληλα, όλοι οι υπουργοί είχαν άμεση πρόσβαση στον πρωθυπουργό και οι διμερείς συζητήσεις ήταν συχνές και ουσιαστικές. Οι συγγραφείς ισχυρίζονται ότι η συλλογικότητα που επέδειξε ο Κ. Σημίτης οφείλεται κυρίως στις αντιπαλότητες που υπήρχαν στο κόμμα και στο γεγονός ότι δεν το κυριαρχούσε απόλυτα όπως ο Κ. Καραμανλής ή ο Α. Παπανδρέου. Ο Κ. Καραμανλής δεν αξιοποίησε το Υπουργικό Συμβούλιο αλλά κυρίως την Κυβερνητική Επιτροπή, γεγονός που δημιούργησε δύο ταχύτητες στην κυβέρνηση. Οι συγκρούσεις μεταξύ των υπουργών ήταν συχνές και ο Κ. Καραμανλής ανάλωνε τον περισσότερο χρόνο του στην αναζήτηση συναινέσεων παρά στη χάραξη πολιτικών κατευθύνσεων.
Οι συγγραφείς εργάστηκαν με πρότυπο το σύστημα διακυβέρνησης στη Μεγάλη Βρετανία. Οπως οι ίδιοι επισημαίνουν, η Ελλάδα και οι άλλες χώρες του ευρωπαϊκού Νότου ακολουθούν ένα τελείως διαφορετικό πρότυπο, το ναπολεόντειο. Στο σύστημα αυτό η πολιτική συμμετοχή στην κορυφή της κυβερνητικής πυραμίδας κυριαρχεί και είναι περιορισμένη η ανάθεση ευθυνών σε δημοσίους υπαλλήλους ή ειδικούς όπως συμβαίνει στη Μ. Βρετανία. Ομως η διαφορά αυτή δεν είναι επαρκής εξήγηση για την κατάσταση στη χώρα μας.
Η θεσμική κανονικότητα που μπορεί να χαρακτηρίζει τις περισσότερες ευρωπαϊκές χώρες δεν είναι από μόνη της ικανή στη χώρα μας να εξασφαλίζει την επιτυχία και μακροημέρευση μεταρρυθμίσεων και αλλαγών. Αυτός ο κανόνας ισχύει δυστυχώς και για τον πυρήνα της εξουσίας, το πρωθυπουργικό κέντρο. Σοβαρές προσπάθειες έγιναν. Και αν αυτές πολλές φορές δεν ικανοποιούσαν την ανάγκη μιας ρήξης με ένα επιβαρυντικό παρελθόν, υπηρετούσαν όμως τη σκοπιμότητα της προσαρμογής, αξιοποίησης και βελτίωσης υφισταμένων δομών και μηχανισμών. Αλλά, ο κομματικός ανταγωνισμός, η ισοπέδωση και η διαίρεση που προκαλεί, ο χαμηλός βαθμός συγκρότησης ανθρώπων που καταλαμβάνουν ανώτατες θέσεις, η απουσία εμπιστοσύνης που διαχέεται σε όλες τις βαθμίδες του κεντρικού πυρήνα διακυβέρνησης και η σχεδόν αποκλειστική αφοσίωσή του στο πρόσωπο του ηγέτη, έχουν στη χώρα μας ενδημικά χαρακτηριστικά. Μόνο όταν υπάρχει υψηλή αίσθηση αποστολής και κεντρικό πολιτικό αφήγημα, υπάρχουν πιθανότητες να πάνε τα πράγματα μπροστά.
Οι πρωθυπουργοί που φρόντισαν να τακτοποιήσουν τα του «οίκου» τους ήταν και εκείνοι που άφησαν πίσω τους το μεγαλύτερο έργο για το σύνολο της κοινωνίας, το οποίο, όμως, και λόγω των ανωτέρω λόγων αποδείχθηκε ευάλωτο στις παθογένειες του ελληνικού πολιτικού συστήματος.
Ας ελπίσουμε ότι τα παραδείγματα που αντλούνται από την πρόσφατη ιστορία μας δεν θα αξιοποιούνται μόνο από τους θεωρητικούς για τα πονήματά τους, αλλά και από το σύνολο της κοινωνίας μας. Ετσι ώστε να κάνουμε τις απαιτούμενες υπερβάσεις σε μια συγκυρία που απαιτεί σχέδιο, ενότητα, σεβασμό και εμπιστοσύνη.